目的不是征收房地產(chǎn)稅
4月25日，在成都召開的全國自然資源和不動產(chǎn)確權登記工作會議上，自然資源部部長王廣華宣布中國全面實現(xiàn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，引發(fā)了人們對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的關注和討論，部分公眾將此誤讀為是在為征收房地產(chǎn)稅做準備。
中國為何要實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記？不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的意義如何？其對國家重大改革任務、生態(tài)文明建設、國家治理的輔助和支撐作用體現(xiàn)在哪些方面？下文將予以討論。
不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的“四統(tǒng)一”
中國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記不是從無到有、新建的不動產(chǎn)登記制度，而是對原來由不同部門分別對不同類型的不動產(chǎn)進行登記的職能進行整合，最終實現(xiàn)“四統(tǒng)一”后的不動產(chǎn)登記制度。這是理解中國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎和出發(fā)點。
改革開放以來，土地、房屋、林地、草原、海域海島等自然資源的不同管理部門借鑒國外做法，逐漸建立起自己的資源登記制度，并逐步向權屬登記過渡，形成了不同類型的不動產(chǎn)由不同部門分別按照不同的程序和標準登記的“九龍治水”的局面，權屬交叉、重登漏登乃至錯登等問題時有發(fā)生。
分散登記不可避免地增加了不動產(chǎn)權利人的登記成本，降低了登記和查詢的效率和準確性。為克服分散登記的弊端，2007年《物權法》首次立法規(guī)定了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度——“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”（第10條第2款）。2013年第十二屆全國人民代表大會第一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確將分散在多個部門的不動產(chǎn)登記職責整合，由一個部門承擔。
從2013年黨中央國務院決定由原國土資源部統(tǒng)一負責不動產(chǎn)登記，提出“四統(tǒng)一”的改革任務，到2022年土地承包經(jīng)營權和土地經(jīng)營權納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記體系，全面實現(xiàn)“四統(tǒng)一”，歷時十年。其間，不動產(chǎn)登記部門采取各種措施降低了整合對不動產(chǎn)權利人的影響。
2014年《不動產(chǎn)登記暫行條例》（下稱《暫行條例》）頒布，實現(xiàn)了登記依據(jù)的統(tǒng)一。不動產(chǎn)登記依據(jù)的統(tǒng)一至少有兩個層次：一是在物權實體法層面上的統(tǒng)一，二是在不動產(chǎn)登記程序上的統(tǒng)一。物權實體法層面的統(tǒng)一的基礎在當時是《物權法》。《暫行條例》在程序方面做了統(tǒng)一規(guī)定，改變了分散登記下土地、房屋、林地、草地、海域等各種不動產(chǎn)在登記時適用不同的規(guī)則的局面。此后，原國土資源部根據(jù)《暫行條例》第29條的規(guī)定會同有關部門制定了實施細則，并通過登記規(guī)程等規(guī)范性文件明確了不動產(chǎn)登記的技術細節(jié)。
2015年底，國家、省、市、縣四級不動產(chǎn)登記職責和機構全部整合到位，普遍設立了登記局（處、科、股）和登記中心，基本實現(xiàn)了登記機構的統(tǒng)一。
2015年2月，原國土資源部頒布《關于啟用不動產(chǎn)登記簿證樣式（試行）的通知》，要求自2015年3月1日起，全面啟用《不動產(chǎn)登記簿》《不動產(chǎn)權證書》《不動產(chǎn)登記證明》和《不動產(chǎn)登記申請審批表》等統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿證樣式，并要求符合條件的地區(qū)，采用電子登記簿。為登記簿冊的全面統(tǒng)一奠定了基礎，2016年全面實現(xiàn)頒發(fā)新證、停發(fā)舊證。2017年，所有市縣登記系統(tǒng)接入國家級不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺。
不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的本源意義：物權公示公信
不動產(chǎn)登記，無論是分散登記還是統(tǒng)一登記，其理論基礎和基本功能都需要從物權公示公信的角度進行理解。
物權的公示是指物權在變動（設立、變更、轉讓和消滅）時，必須將物權變動的事實通過一定的方法向社會公開，從而使第三人知道物權變動的情況，以避免第三人遭受損害并保護交易安全。
《民法典》規(guī)定了物權公示原則，其第208條規(guī)定：“不動產(chǎn)物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規(guī)定登記。動產(chǎn)物權的設立和轉讓，應當依照法律規(guī)定交付。”《民法典》物權編第二章第一節(jié)專門對不動產(chǎn)登記作了規(guī)定。
物權公信是指物權發(fā)生了變動并依法進行了公示，則即使依法公示的物權不存在或存在瑕疵，但對于信賴該物權的存在并已從事了物權交易的人，法律仍然承認其交易具有與真實的物權存在時相同的法律效果。《民法典》第216條規(guī)定“不動產(chǎn)登記簿是物權歸屬和內(nèi)容的根據(jù)”，第217條進一步規(guī)定不動產(chǎn)權屬證書記載的事項與不動產(chǎn)登記簿記載不一致的，“除有證據(jù)證明不動產(chǎn)登記簿確有錯誤外，以不動產(chǎn)登記簿為準”，就是對不動產(chǎn)登記簿公信力的規(guī)定。《民法典》第311條善意取得規(guī)定中關于不動產(chǎn)善意取得的規(guī)定，以及第222條關于登記錯誤賠償?shù)囊?guī)定，都體現(xiàn)了不動產(chǎn)登記的公信力。
不動產(chǎn)分散登記在不動產(chǎn)物權公示公信方面也發(fā)揮了一定的作用，但在效率和準確性方面存在較大問題。相信隨著統(tǒng)一登記的全面實施，不動產(chǎn)登記在不動產(chǎn)物權公示公信方面將發(fā)揮更好的作用。
不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有何作用
王廣華在總結過去十年不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作時，強調(diào)了不動產(chǎn)登記積極服務和支撐中國經(jīng)濟社會發(fā)展的作用和目標。這種輔助和支撐作用主要體現(xiàn)在三個方面：
一是登記對黨和國家重大改革任務的服務和保障。王廣華在講話中指出“產(chǎn)權制度改革拓展到哪里，確權登記就服務到哪里”。例如，為服務林權制度改革，不動產(chǎn)登記部門積極探索清理規(guī)范林權確權登記歷史遺留問題路徑方法；為優(yōu)化營商環(huán)境，累計出臺百余項改革舉措，最大限度地減環(huán)節(jié)、減材料、減時間、減成本，一般登記和抵押登記實現(xiàn)5個工作日內(nèi)辦結，中國財產(chǎn)登記指標世界銀行營商環(huán)境評價全球排名從41名提高至28名。
二是積極推動自然資源統(tǒng)一確權登記制度落地。2016年中央深改組第29次會議審議通過《自然資源統(tǒng)一確權登記辦法（試行）》，明確以不動產(chǎn)登記為基礎，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源所有權統(tǒng)一進行確權登記，2017年在12個省份部署試點，目前已經(jīng)實現(xiàn)海南熱帶雨林國家公園等首批重要生態(tài)空間的登簿。自然資源統(tǒng)一確權登記制度落地，有力支撐了生態(tài)文明建設。
三是不斷推進規(guī)范化、標準化、信息化建設，全面推進不動產(chǎn)登記的電子化和數(shù)字化，探索發(fā)揮不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)對國家治理和社會治理的輔助和支撐作用。不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫匯集海量登記信息，是一座數(shù)據(jù)富礦。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要更加快捷、精準、全面的不動產(chǎn)登記信息服務。
王廣華在講話中，要求鞏固提升不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)質(zhì)量，深化登記信息共享應用，深挖登記數(shù)據(jù)價值，強化數(shù)據(jù)分析；在擴大成果應用的同時，要求不動產(chǎn)登記部門重視不動產(chǎn)登記信息的安全，加強信息安全防護。不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)信息量大，即時性高；既覆蓋全國，又能聚焦地方，運用得當，將為房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的科學決策，房地產(chǎn)方面稅收的準確征管等提供有效的支撐。
必須指出的是，我們不能因為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記可以為房地產(chǎn)方面的稅收征管提供支撐和輔助，就把不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的全面實施和是否開征房地產(chǎn)稅簡單地聯(lián)系起來。這種誤讀在十年前啟動不動產(chǎn)統(tǒng)一登記時就有了。
如前所述，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的理論基礎和功能應該從物權公示公信，保障不動產(chǎn)交易安全，保護不動產(chǎn)權利人的合法財產(chǎn)權來理解。物權保護制度與稅收征管制度是兩種不同的制度安排，實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的目的不是征收房地產(chǎn)稅。事實上，即便不動產(chǎn)統(tǒng)一登記尚未全面實現(xiàn)，假設中國決定征收房地產(chǎn)稅，其一樣是可以實現(xiàn)的，只是稅務機關需要分別從房屋登記機構和土地登記機構獲取房屋和土地登記信息，并進行綜合匯總。因此，不應簡單地將不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與征稅聯(lián)系到一起。
經(jīng)過十年的不懈努力，中國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記已經(jīng)從藍圖變成了現(xiàn)實。從制度層面看，以《民法典》為統(tǒng)領，以《不動產(chǎn)登記暫行條例》為核心，以實施細則、操作規(guī)范、地方性法規(guī)等為配套支撐的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度體系基本成型；從分散到統(tǒng)一，從城市房屋到農(nóng)村宅基地，從不動產(chǎn)到自然資源，覆蓋所有國土空間，涵蓋所有不動產(chǎn)物權的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記全面實施。但這并不意味著我們的制度建設和工作已經(jīng)完成。
王廣華在談及不動產(chǎn)統(tǒng)一登記今后的工作時，提到了“四個一”——出臺一部法律，即不動產(chǎn)登記法；制定一套標準，即不動產(chǎn)登記操作和服務標準規(guī)范；夯實一個底板，即不動產(chǎn)產(chǎn)權數(shù)據(jù)庫；建強一支隊伍，即不動產(chǎn)登記隊伍。“四個一”和2013年提出的“四統(tǒng)一”遙相呼應，其實現(xiàn)將有力地補強我國的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。
未來，隨著各方面制度的不斷完善，相信不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度將能更好地保護不動產(chǎn)權利人的財產(chǎn)權，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供助力和基礎，為國家治理提供數(shù)據(jù)支撐。
（作者系北京大學法學院教授）
作者：樓建波
