作者：孫璐璐 程丹 賀覺淵 秦燕玲
備受關注的新一輪金融監(jiān)管機構改革終于對外披露了細節(jié)。
根據(jù)國務院關于提請審議國務院機構改革方案的決議，國務院機構改革方案（下稱“方案”）包含13個方面的重大部署，其中，僅涉及金融領域的相關改革就有六大項。足見金融領域是此次機構改革的重中之重。
多位受訪人士表示，本次金融領域的改革進一步理順了監(jiān)管體系，壓實各方責任，實現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋，既避免了重復監(jiān)管，又填補監(jiān)管空白，利于提升監(jiān)管效率，將有效防范化解重大金融風險。
2008年全球金融危機是國際金融監(jiān)管體系改革的分水嶺。危機發(fā)生后，越來越多的國家意識到現(xiàn)代金融體系風險易交織蔓延的特征，暴露出原有金融監(jiān)管機制存在重大缺陷，隨之開展了大量金融監(jiān)管改革的嘗試。
我國金融監(jiān)管改革的步伐也從未停歇，從上世紀90年代開始人民銀行劃轉(zhuǎn)政策性銀行業(yè)務，證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會相繼成立，形成“一行三會”格局；到2017年以來成立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，銀監(jiān)會、保監(jiān)會合并成銀保監(jiān)會，形成“一委一行兩會”格局；再到今年將開啟的新一輪改革，都是適應經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的新要求不斷自我變革。機構改革是一個過程，不會一蹴而就，也不會一勞永逸，需要不斷進行調(diào)整。隨著金融監(jiān)管機構改革的逐步落地實施，中國金融業(yè)也將踏上高質(zhì)量發(fā)展的新征程。
組建金監(jiān)總局統(tǒng)籌微觀審慎與行為監(jiān)管
根據(jù)方案，在銀保監(jiān)會基礎上組建國家金融監(jiān)督管理總局（下稱“金監(jiān)總局”），作為國務院直屬機構，統(tǒng)一負責除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管，強化機構監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，統(tǒng)籌負責金融消費者權益保護；同時，將央行對金融控股公司等金融集團的日常監(jiān)管職責、有關金融消費者保護職責，證監(jiān)會的投資者保護職責劃入金監(jiān)總局。
國務委員兼國務院秘書長肖捷3月7日就方案向第十四屆全國人民代表大會作說明時指出，黨的二十大作出明確部署，要依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管。
組建金監(jiān)總局是為了解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題。
當前，百年變局和世紀疫情交織疊加，國內(nèi)外經(jīng)濟金融環(huán)境發(fā)生深刻變化。銀保監(jiān)會主席郭樹清曾撰文指出，現(xiàn)階段，中國發(fā)展進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發(fā)生。
為應對新時期新形勢，郭樹清此前接受媒體采訪時曾透露，今年深化金融體制改革的重點任務之一是加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，包括建立健全金融穩(wěn)定發(fā)展協(xié)調(diào)機制，理順金融監(jiān)管和風險處置的關系，完善“風險為本”的審慎監(jiān)管框架等。
社科院金融研究所副所長胡濱表示，近十年來，金融監(jiān)管理念已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，包括強化行為監(jiān)管以及對存款人和金融消費者利益的保護，從強調(diào)微觀審慎監(jiān)管向宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管有機結合轉(zhuǎn)變，從原有的分業(yè)監(jiān)管、機構監(jiān)管向功能監(jiān)管和穿透監(jiān)管轉(zhuǎn)變，強化監(jiān)管的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。
但是，胡濱認為，目前我國對重大金融風險特別是系統(tǒng)性金融風險的監(jiān)管協(xié)調(diào)仍不夠充分。盡管金穩(wěn)委在監(jiān)管協(xié)調(diào)方面已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但中央與地方監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門與貨幣財政等相關政府部門之間、地方監(jiān)管部門與其他地方政府部門之間協(xié)調(diào)不暢的現(xiàn)象尚未得到根本解決。
此次新設金監(jiān)總局被看作是加強金融風險管理和防范處置的又一重大舉措，其統(tǒng)籌微觀審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管職能的定位，與海外一些國家的“雙峰監(jiān)管”模式有相通之處。
光大證券(15.390, -0.06, -0.39%)（維權）首席金融業(yè)分析師王一峰對證券時報·券商中國記者表示，在銀保監(jiān)會基礎上組建金監(jiān)總局，是落實將金融活動全部納入監(jiān)管的具體舉措，體現(xiàn)出對金融活動全面監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管，既避免重復監(jiān)管，又填補監(jiān)管空白的綜合考慮。將央行對金控公司的日常監(jiān)管職責，以及央行、證監(jiān)會有關金融消費者及投資者保護職責都劃入金監(jiān)總局，則強化了微觀審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的統(tǒng)籌。央行剝離出上述相關職責后，也可以更聚焦于貨幣政策和宏觀審慎政策的“雙支柱”管理框架。
建立金融消費者保護統(tǒng)一監(jiān)管框架
強化金融消費者權益保護是金融監(jiān)管改革中的一項重要內(nèi)容，同時涉及機構監(jiān)管與行為監(jiān)管兩方面。不同于一般的商品，金融產(chǎn)品的專業(yè)壁壘高，所涉金額相對較大。“近年來，受宏觀經(jīng)濟環(huán)境影響，金融產(chǎn)品違約時有發(fā)生，金融消費者投資受損嚴重，有的甚至血本無歸，引發(fā)眾多社會問題。”清華大學法學院教授施天濤說。
現(xiàn)階段，“一行兩會”均有專門的金融消費者權益保護部門。雖然近年來“一行兩會”圍繞懲處金融違法違規(guī)現(xiàn)象開展了協(xié)調(diào)一致的監(jiān)管行動，但分業(yè)監(jiān)管仍是主要方式。
全國人大代表、人民銀行武漢分行行長林建華指出，隨著金融市場創(chuàng)新發(fā)展，各領域間金融產(chǎn)品和服務界限日益模糊，僅靠分業(yè)監(jiān)管會面臨監(jiān)管重疊與監(jiān)管真空并存、監(jiān)管標準不夠統(tǒng)一、監(jiān)管手段不夠豐富、監(jiān)管合力有待提升等現(xiàn)實困難。
為加強金融消費者合法權益保護，統(tǒng)一規(guī)范金融產(chǎn)品和服務行為，根據(jù)方案，把央行對有關金融消費者保護職責，證監(jiān)會的投資者保護職責劃入金監(jiān)總局。這意味著，金監(jiān)總局將同時承擔起金融消費者保護和投資者保護職能，實現(xiàn)機構監(jiān)管和行為監(jiān)管的統(tǒng)一。
在金融創(chuàng)新不斷推進、業(yè)務交叉型產(chǎn)品不斷出現(xiàn)的局面下，建立健全協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管體系至關重要。全國人大代表、人民銀行沈陽分行行長付喜國表示，在金融創(chuàng)新不斷推進、業(yè)務交叉型產(chǎn)品不斷出現(xiàn)的局面下，需明確中央金融管理部門和地方金融監(jiān)管部門等在金融消費者權益保護領域的監(jiān)管職責與分工，共同規(guī)范市場主體經(jīng)營行為。
在多位代表委員看來，通過組建金監(jiān)總局，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的監(jiān)管體系，有利于更好保護消費者權益。接下來，還應該加強頂層設計，加快金融消費者權益保護統(tǒng)一立法。
施天濤強調(diào)，保護金融消費者不僅涉及金融行業(yè)的健康發(fā)展，更關系到社會穩(wěn)定。“金融消費者的保護，需要立法機關、監(jiān)管部門以及司法機關的共同努力。”
為此，在建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系的同時，林建華表示，應當盡快制定《金融消費者權益保護法》，圍繞金融機構的行為規(guī)范、金融消費者的主要權利、金融消費者權益保護的監(jiān)督管理、金融消費者自律組織的功能定位、金融消費爭議的解決途徑、法律責任等內(nèi)容進行規(guī)范。付喜國還建議，接下來，要結合當前金融市場上對金融消費者合法權益侵害較大的行為類型，有針對性地設置法律責任，提高侵害金融消費者合法權益的違法違規(guī)成本，對影響金融消費者合法權益和金融市場秩序的源頭性問題重拳整治，強化威懾力。
資本市場更加受到重視
根據(jù)方案，證監(jiān)會由國務院直屬事業(yè)單位調(diào)整為國務院直屬機構。同時，由證監(jiān)會統(tǒng)一負責公司（企業(yè)）債券發(fā)行審核工作。
市場人士普遍認為，證監(jiān)會調(diào)整為國務院直屬機構，提高了資本市場的地位，進一步凸顯了資本市場服務實體經(jīng)濟的重要作用；債券發(fā)行審核統(tǒng)一劃歸證監(jiān)會審核，改變了過去多頭監(jiān)管局面，有利于債券市場更規(guī)范運行。
證監(jiān)會從成立之日起，三十多年來同資本市場相伴相生，監(jiān)管模式隨著市場的變化與時俱進。從國務院證券委與證監(jiān)會并行，到國務院證券委退出歷史舞臺，證監(jiān)會成為國務院直屬事業(yè)單位，負責全國證券期貨市場的監(jiān)管，再到如今的國務院直屬機構，證監(jiān)會在改革中發(fā)展，在促進市場平穩(wěn)運行和防范化解金融風險方面發(fā)揮了巨大作用。
當前，要打造一個規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，證監(jiān)會重任在肩，既要提升服務實體經(jīng)濟的能力，為穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤貢獻力量，又要通過全面深化改革，完善適應不同類型企業(yè)的估值定價邏輯和具有中國特色的估值體系，讓參與市場的各方主體有獲得感。
“從證監(jiān)會本次的調(diào)整來看，體現(xiàn)了國家對于證券監(jiān)管工作和資本市場發(fā)展的高度重視。”南開金融發(fā)展研究院院長田利輝表示，證監(jiān)會成為國務院直屬機構，有助于穩(wěn)步提高直接融資比重，統(tǒng)籌多層次市場體系建設，統(tǒng)籌一二級市場動態(tài)平衡，進一步暢通“科技-產(chǎn)業(yè)-金融”良性循環(huán)，協(xié)調(diào)不同監(jiān)管分工，推動政府行政管理和證券監(jiān)管的提質(zhì)增效。
本次改革還將企業(yè)債發(fā)行審核工作統(tǒng)一由證監(jiān)會負責。
我國債券市場中，按發(fā)行主體分類主要包括國債、地方政府債，金融債，企業(yè)債和公司債。經(jīng)歷了制度和市場不斷完善的歷史過程，形成了多頭監(jiān)管的顯著特點，涉及央行、發(fā)改委、證監(jiān)會、財政部等。
清華大學五道口金融學院副院長、金融學講席教授田軒表示，先前的監(jiān)管安排下，企業(yè)債由發(fā)改委審核，公司債由證監(jiān)會審核，不同部門間，審核標準不統(tǒng)一，給套利者提供了操作空間，不利于債券市場合理正常發(fā)展，也不利于企業(yè)拓寬直接融資渠道。此次徹底將企業(yè)債的具體發(fā)行審核職責劃入證監(jiān)會，意味著未來企業(yè)債和公司債將在規(guī)則層面進一步趨同，為債券市場健康穩(wěn)定發(fā)展提供法治保障。
根據(jù)Choice統(tǒng)計，截至3月8日午間，市場存量企業(yè)債券共2624只，票價總額20138億元，存量公司債為11505只，票面總額98868億元。
據(jù)了解，企業(yè)債的發(fā)行人主要以國有企業(yè)為主。其募集資金用途應當符合國家產(chǎn)業(yè)政策，且主要用于基礎設施建設、固定資產(chǎn)投資、公益性事業(yè)等不同用途。一家評級機構的人士對記者表示，后續(xù)企業(yè)債的核心功能定位可能不會變，發(fā)行主體融資所發(fā)揮的特殊政策用途等仍然存在重要的價值。目前提及的是企業(yè)債發(fā)行審核的職責歸為證監(jiān)會統(tǒng)一負責，對于后續(xù)企業(yè)債發(fā)行資金用途標準等條件是否也要調(diào)整，需要觀察后續(xù)相關政策變化。
地方金融監(jiān)管局剝離“發(fā)展”職能
在本次金融監(jiān)管機構改革中，地方金融改革涉及兩個方面，一是深化地方金融監(jiān)管體制改革，另一個則是統(tǒng)籌推進央行分支機構改革。二者有著一定的內(nèi)在聯(lián)系。
在深化地方金融監(jiān)管體制改革方面，根據(jù)方案，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監(jiān)管體制；而原有的地方政府設立的金融監(jiān)管機構則要求“專司監(jiān)管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子”。
這實際上是再次明確了在地方金融監(jiān)管體系中，中央派出機構與當?shù)卣谋O(jiān)管分工問題。這一表述延續(xù)了2017年第五次全國金融工作會議的定調(diào)，彼時明確“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任”。
王一峰認為，此次深化地方金融監(jiān)管體制改革的亮點，在于將地方金融監(jiān)管局此前負責的地方金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能剝離，回歸并聚焦監(jiān)管的職責本源。
“以前地方金融監(jiān)管部門由于加掛金融工作局、金融辦公室的牌子，既承擔當?shù)氐慕鹑诎l(fā)展職責，又行使對‘7+4’類金融組織的監(jiān)管職責。此次將發(fā)展和監(jiān)管職能分離，避免既當‘運動員’，又當‘裁判員’。”王一峰稱。
地方金融監(jiān)管局也是經(jīng)歷過近二十年的改革變遷。進入21世紀，各地政府陸續(xù)成立地方金融辦公室，為當?shù)仄髽I(yè)提供對接資本市場等各類金融服務，后來個別地區(qū)嘗試由“辦”變“局”，如北京金融辦2009年在全國率先升格為金融工作局，成為政府組成部門，改變了以往地方金融辦不在政府序列的狀況。2017年第五次全國金融工作會議后，地方金融監(jiān)管改革拉開序幕，各地陸續(xù)掛牌成立地方金融監(jiān)督管理局，并加掛金融工作辦公室、金融工作局等牌子。
伴隨著地方金融監(jiān)管局的成立，針對地方金融監(jiān)管的部署明確了“7+4”類機構監(jiān)管范圍，具體包括小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司7類金融機構，以及轄區(qū)內(nèi)的投資公司、農(nóng)民專業(yè)合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所，以改變此前上述行業(yè)多頭監(jiān)管、政出多門的分散格局。
在《黨的二十大報告輔導讀本》中，銀保監(jiān)會主席郭樹清表示，我國絕大多數(shù)金融機構都是地方法人，其黨的關系、干部管理、國有股權監(jiān)管、審計監(jiān)察和司法管轄也都在地方，因此，必須進一步強化地方黨委對金融機構黨組織的領導，建立健全地方黨政主要領導負責的重大風險處置機制。中央金融管理部門要依照法定職責承擔監(jiān)管主體責任，派出機構要自覺服從地方黨委政府領導，積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢和履行行業(yè)管理職責，共同推動建立科學高效的金融穩(wěn)定保障體系，公開透明地使用好風險處置資金。
2021年12月底，央行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》，首次明確了地方金融組織定義，明確地方金融監(jiān)管規(guī)則和上位法依據(jù)，統(tǒng)一監(jiān)管標準，構建權責清晰、執(zhí)法有力的地方金融監(jiān)管框架。
預料之中的央行分支機構改革
至于統(tǒng)籌推進央行分支機構改革，從公布的改革方案看并未超出預期。根據(jù)安排，調(diào)整央行大區(qū)分行體制，按照行政區(qū)設立分支機構。撤銷央行大區(qū)分行及分行營業(yè)管理部、總行直屬營業(yè)管理部和省會城市中心支行，在31個省（自治區(qū)、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。央行北京分行保留央行營業(yè)管理部牌子，央行上海分行與央行上海總部合署辦公。不再保留央行縣（市）支行，相關職能上收至央行地（市）中心支行。
央行大區(qū)分行的設立早在20年前。1998年，為增強制定和執(zhí)行貨幣政策的獨立性和權威性，減少各方行政力量干擾，央行設立了九家一級分行（即大區(qū)行，下轄中心支行），一個大區(qū)行覆蓋多個省市，負責指導轄區(qū)內(nèi)貫徹執(zhí)行貨幣信貸政策，逐漸形成“總行—大區(qū)分行—中心支行—縣支行”的架構。
一央行分行人士對證券時報·券商中國記者表示，恢復省級分行已醞釀多年，內(nèi)部一些業(yè)務權限早已恢復到省會中心支行層面管理。此次改革的目的之一是解決大區(qū)行跨省管理半徑太大，無法及時有效了解各地情況；此外，恢復省分行也利于加強央行分支機構與當?shù)卣⑵渌醒虢鹑诠芾聿块T地方派出機構的溝通協(xié)調(diào)。
相對于恢復省級分行，縣支行的改革“動靜”會更大，這也是多年來持續(xù)熱議的改革熱門。根據(jù)《中國人民銀行2020年年報》，截至2020年末，央行系統(tǒng)在冊工作人員總數(shù)126715人，縣（市）支行43594人，占比達三分之一。
因此，改革方案中 “不再保留中國人民銀行縣（市）支行”短短14個字，背后卻意味著超4萬人的去留問題。
南方一縣支行人士對記者表示，縣支行承擔著經(jīng)理國庫、管理現(xiàn)鈔流通、征信管理等職能，但這些業(yè)務在當下看確實都可以上收至地市中心支行統(tǒng)籌管理。近兩三年縣支行一級都沒有再招聘新人，內(nèi)部對不再保留縣支行早有一定的預期。
根據(jù)改革方案，在深化地方金融監(jiān)管體制改革方面，要“統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備”，多位受訪人士因此預計，央行縣（市）支行不再保留后，相關人員可能分流至中央金融管理部門地方派出機構或地方金融監(jiān)管部門，充實地方監(jiān)管力量。
