作 者丨王俊,鄭雪,李潤澤子
編 輯丨林虹,蔡姝越 ,江佩佩
圖 源丨攝圖網
3月7日下午，根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案， 組建國家數據局，一個全新的機構即將誕生。
此前，數據管理存在“九龍治水”情況，組建國家數據局，或將有利破解目前數據流通利用中的難點，為數據要素市場建設提速。
在不少業內人士看來，組建國家數據局有利于破解目前數據流通利用的困境，快速推進數據要素市場建設。
數據要素價值凸顯，具體數據發展將如何推進？如何平衡發展與安全？
解決數據分散治理問題
數據被視為數字經濟時代的新生產要素，近年來中央、地方不斷推進數據要素市場建設。2022年12月《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（“數據二十條”）出臺，明確了堅持促進數據合規高效流通使用、賦能實體經濟這一主線，初步形成數據基礎制度的“四梁八柱”。
“組建國家數據局是國家對實施數據發展戰略的重要舉措，彰顯了國家對數據的生產要素和資源屬性的認知更為深入，以及對落實‘數據二十條’的精神、原則和舉措的戰略安排。”中國政法大學教授、博士生導師李愛君接受21世紀經濟報道記者采訪表示。
推進數據發展必須要解決體制機制桎梏。數據管理一定程度上存在“九龍治水”的情形，曾有十三屆全國政協委員在專題調研中指出，一些企業反映多個政府部門擁有數據管理權限， “九龍治水”的現象較為突出，管理手段不適應。
華南師范大學法學院研究員、數字政府與數字經濟法治研究中心主任馬顏昕表示，數據管理涉及的部門多、范圍廣，過去是分散治理，涉及網信部門、工信系統、發改委、國務院辦公室電子政務辦、公安部等。這也導致數據分散在不同部門和各個環節。
“現在，國家要大力建設數據要素市場，此前分散的管理機制存在一定痛點，無法適應這種需求。組建國家數據局是想由其主導推進未來的制度構建和相關投資建設。”馬顏昕說。
李愛君表示，此機構的設置意味著我國將迎來一個數字經濟發展的新機遇，步入一個快速和科學發展的軌道。
有利于經營主體降低不確定預期
具體數據發展將如何推進？一直以來在數據監管方面，網信辦主要承擔安全監管職能，《數據安全法》中明確國家網信部門負責統籌協調網絡數據安全和相關監管工作；《個人信息保護法》中也規定國家網信部門負責統籌協調個人信息保護工作和相關監督管理工作。
工信部作為行業主管部門，其中信息技術發展司、信息通信管理局、網絡安全管理局等也涉及數據產業發展。
國家發改委統籌數據要素市場建設，“數據二十條”由國家發改委牽頭研究起草。2023年1月，國家發改委在《求是》雜志發表題為《加快構建中國特色數據基礎制度體系 促進全體人民共享數字經濟發展紅利》的文章中指出，“我們將統籌發展和安全，通過一系列細化制度舉措，扎實推進‘數據二十條’部署的各項任務落實落細，充分激活數據要素潛能，做強做優做大數字經濟，增強經濟發展新動能，構筑國家競爭新優勢。”
此次國家數據局的組建在不少業內人士看來，是 將數據要素市場建設中的發展職能與安全職能分開。
方案顯示，網信辦與安全無關的職能劃入國家數據局。李愛君認為，這是對落實《數據安全法》和《個人信息保護法》中的安全（保護）與發展（利用）的平衡。解決了發揮數據生產要素價值，促進數字經濟發展中的分工科學，職責明確、目標明確，進而實現數據要素在數字經濟發展中的關鍵要素的價值。并且，有利于數據要素市場的經營主體降低符合國家監管成本和不確定性的預期。
如何平衡發展與安全
組建國家數據局的模式似乎與2018年反壟斷執法的“一統”有相似之處。
自2008年反壟斷法實施，10年間，反壟斷執法分別由商務部（反壟斷局）、國家發改委（價格監督檢查與反壟斷局）、國家工商行政管理總局（反壟斷與反不正當競爭執法局）承擔，分別負責經營者集中反壟斷執法、價格監督檢查與反壟斷執法、反壟斷執法職責。直至2018年國務院機構改革，組建國家市場監管總局，設置反壟斷局專門負責反壟斷執法。
但是數據的問題更復雜一些、涉及的部門也更廣泛。馬顏昕認為，國家數據局由發改委和網信辦的一部分職能的合并。就描述來看，國家數據局匯聚的主要是數據要素開發和推進的職能，其主要關注的是如何利用和活躍數據要素，而非數據安全和行業數據管理等職能。未來值得關注的是如何和網信的其他行政職能（比如個人信息保護）進行銜接，協調與工信、國辦電子政務辦以及公安部等部門的數據相關職能。
“本次調整中并未提及國家數據局在數字政府方面的職能，也并未涉及網信辦的數據安全監管與國辦電子政務辦的有關職能。這在綜合數據管理職能的同時，也體現出了一定分工側重。”馬顏昕補充道。
此外，早在2017年、2018年各地就開始組建數據管理局，這些地方機構又該如何與“國家數據局”來協調？
馬顏昕認為，首先，各地數據管理局的情況不一，有些地方的數據管理局設置在辦公廳下，有些地方則是獨立的，分管的范圍也不盡相同，有的負責管理公共數據，有的則包括社會數據在內的整體數據。各地數據管理局的職能、權限、組織機構等比較多元。
“過去，這些數據局的一個很大的問題是沒有對口上級單位，現在國家成立了數據局，可以起到業務指導作用。但具體關系還有待觀察。”馬顏昕指出。
圍繞數據必須要回答安全與發展兩個核心命題。一方面，數據必須要高效流通才能實現其價值，另一方面，數據安全是基本底線，個人信息泄露與數據安全等問題是數據要素市場建設中無法規避的。此次國家數據局的組建將重心放置在“發展”方向，但接下來發展與安全如何平衡仍待觀察。
國家知識產權局副局長何志敏：建立數據知識產權制度，加快培育數據要素市場
推進數據要素統一市場建設、促進數據要素市場高質量發展已勢在必行，今年全國兩會期間，促進數字經濟高質量發展、加快數據要素市場建設成為代表委員們的熱議話題。
不過，數據要素之上的產權安排設計仍是一個全球難題。2022年，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，指出數據要素市場的關鍵系于數據基礎制度。 全國政協委員、民進中央副主席、國家知識產權局副局長何志敏帶來了“建立數據知識產權制度 加快培育數據要素市場”等提案。
何志敏認為，數據產權制度的缺失成為數據要素市場培育的重大掣肘。從數據的無形性、非競爭性的本質特性出發，可以借鑒以無形資產為保護客體的知識產權法律制度，厘清數據知識產權所有權與公共數據持有權的界限，明確保護客體范圍、授權確權程序，從而建立適應數字經濟發展需要的數據知識產權保護規則。
為此他建議，一、借鑒以無形財產為客體的知識產權法律制度，盡快建立數據知識產權制度；二、賦予數據生產者一系列數據權利，激勵數據收集、加工、使用和流通；三、建立第三方強制許可和合理使用制度，以平衡私人利益和公共利益；四、建立賦權性的數據登記公示制度。
何志敏資料圖
數據產權制度的缺失成為數據要素市場培育的重大掣肘
《21世紀》：我們注意到您一直以來很關注數據產權制度的建設，在您看來，對數據產權的確定有何重要性？
何志敏：在數據權屬、流通、交易、安全等諸多制度中，數據產權制度居于核心地位。
迄今為止，我國法律尚未對數據產權做出明確回應。盡管《民法典》第127條“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定”，首次將數據納入法律，但并未確立明確規則。《數據安全法》第七條規定，國家保護個人、組織與數據有關的權益，但也未列明數據權益的具體內容。近年來，司法實踐中已出現多起與數據權益相關的訴訟案件，例如新浪訴脈脈案、大眾點評訴百度地圖案、淘寶訴美景“生意參謀”案等。從已生效的法院判決看，主要依據反不正當競爭法，從規制侵權行為的角度進行的消極性司法保護，在一定程度上解決了司法實踐的需要，但無法起到推動數據流通、交易的積極性作用。
數據產權制度的缺失成為數據要素市場培育的重大掣肘。歐洲調查顯示，54%的受訪者認為數據產權的不確定性是數據流通的主要阻力；中國人民銀行開展的金融數據流通調查顯示，81.5%的機構也持類似觀點。
《21世紀》：據您觀察，國外在數據產權保護制度方面有哪些有益做法可借鑒？
何志敏：數據產權制度已經成為世界各國制度競爭的新領域。2020年2月，歐盟委員會發表了《歐洲數據戰略》，計劃建立真正的“歐洲數據空間”，推動歐盟單一數據市場發展，提高數據應用效率，為跨行業、跨地區數據自由流動創造條件。在該戰略的指引下，《數據法案》《數據治理法案》相繼出臺，形成了繼歐盟《一般數據保護條例》之后的重大制度設計。
所以，理論與實踐、國內和國際的研究均表明，在國家層面建立數據產權制度，已成為數據要素流通和交易市場的當務之急。
建立賦權性的數據登記公示制度，降低各方確權、設權和維權成本
《21世紀》：您今年提案是從知產的角度確定數據產權規則，哪些是重點？
何志敏：數據知識產權是推動數字經濟高質量發展的重要引擎，是實現創新驅動發展的有力保障，更是激勵數字經濟持續創新的關鍵因素，有必要盡快厘清數據知識產權所有權與公共數據持有權的界限，明確保護客體范圍、授權確權程序，從而建立適應數字經濟發展需要的數據知識產權保護規則。
《21世紀》：具體來看，您認為可以從哪些方面進行突破？
何志敏：我個人建議， 一、借鑒以無形財產為客體的知識產權法，盡快建立數據知識產權制度。作為信息社會基礎性制度的知識產權法律制度，發揮著激勵信息創造和促進公共利益的雙重目標，在信息社會向數字社會轉型過程中，將數據納入知識產權法律制度保護范圍，是將現有制度進行創造性轉化，實現數據保護與利用、數據獨占與共享平衡的最佳路徑。
二、賦予數據生產者一系列數據權利，激勵數據收集、加工、使用和流通。在《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》所規定的數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權基礎上，進一步明確、細化、充實數據權利內容，增加數據處分、許可、收益等積極性權能。
三、建立第三方強制許可和合理使用制度，以平衡私人利益和公共利益。知識產權行政部門在公共危機情況下，可以頒發強制許可。當相關行政部門認定數據權益人所掌握的數據構成基礎設施時，知識產權行政部門可以應第三方請求強制許可。此外，建議明確數據合理使用的范圍。例如：允許第三方對經定性或定量證明的非實質性的數據集進行摘錄或再利用；為公共安全或國家行政、司法程序需要使用、摘錄和利用數據集；為了教學、科學研究的需要使用、摘錄數據集內容，但必須注明出處且不能有商業目的等情形。
四、建立賦權性的數據登記公示制度。財產登記公示是有序交易的前提。當前，數據登記已在各地試點，但存在登記條件不清、法律效力不足的窒礙。建議以賦權性數據登記公示制度為目標，對于依法登記的數據賦予對世的優先效力，從而降低各方確權、設權和維權成本，推動數據要素市場的發展。
加快《集成電路布圖設計保護條例》修改
《21世紀》：芯片行業發展近年來各界都非常關注，集成電路布圖設計作為芯片行業特有的知識產權形式，您認為還應在哪些方面加強保護力度？
何志敏：2001年頒布實施的《集成電路布圖設計保護條例》已近23年，不適應全球芯片產業發生的巨大變化。近年來，美西方國家對我實施打壓，企圖遏制我國數字經濟發展優勢。為解決芯片領域“卡脖子”問題，更好發揮集成電路布圖設計專有權保護對于促進芯片產業發展的重要作用，國家知識產權局啟動了《集成電路布圖設計保護條例》全面修改的研究論證工作，力爭2023年年底形成修改建議稿。我這次上會，提案中也提到建議加快《集成電路布圖設計保護條例》修改，列入國務院二類立法計劃。
《21世紀》：我們注意到，近年來出現了“潼關肉夾饃”、“庫爾勒香梨”等商標維權事件，您今年的提案中也有相關建議，能介紹一下情況嗎？
何志敏：我在提案中建議將《商標法》修改列入未來五年全國人大常委會一類立法計劃，將《商標法實施條例》修改和《地理標志條例》制定列入國務院一類立法計劃。
“注而不用”“囤積商標”等長期占用有限的商標資源，新的市場主體難以正常獲得商標注冊；“傍名牌”“搭便車”“蹭熱點”以及搶占公共資源和他人在先權進行商標注冊屢禁不止，極易造成不良社會影響；重復注冊、循環訴訟致使程序空轉，“以案生案”浪費行政和司法資源；惡意撤三、權利濫用、惡意訴訟等圖謀非法利益行為時有發生。近年來，國家知識產權局在充分調研論證的基礎上，已形成商標法全面修改草案并完成公開征求意見，獲得了有關部門、產業界、法律專家等的廣泛認同，已經具備提交國務院審議的基礎。
地理標志缺少專門保護和商標保護相協調的統一制度，專門保護制度仍然停留在部門規章層級，不能充分發揮地理標志在促進特色產業發展、助力鄉村振興、保護和傳承中華優秀傳統文化方面的特殊作用。國家知識產權局經過深入調研論證，已經形成《地理標志條例》草案，即將公開征求意見，預計2023年能夠形成符合報送國務院審議要求的立法建議稿。
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本期編輯 江佩佩
