增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債后，財(cái)政赤字率提高至3.8%。但財(cái)政部副部長(zhǎng)朱忠明表示，我國(guó)政府負(fù)債率仍處于合理區(qū)間，整體風(fēng)險(xiǎn)可控。國(guó)債資金投入使用后，客觀上也會(huì)有利于帶動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，進(jìn)一步鞏固我國(guó)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布了前三季度國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，5.2%的GDP增速為完成全年5%左右的預(yù)期目標(biāo)打下了一個(gè)非常好的基礎(chǔ)。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)向好的第四季度，中央財(cái)政增發(fā)萬(wàn)億元國(guó)債，且納入財(cái)政赤字管理。這一系列不尋常舉動(dòng)背后，透露出積極財(cái)政政策的新動(dòng)向，也隱含央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整的新意。
10月24日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過(guò)了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院增發(fā)國(guó)債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議，明確中央財(cái)政將在今年四季度增發(fā)2023年國(guó)債1萬(wàn)億元，且作為特別國(guó)債管理。全國(guó)財(cái)政赤字將由3.88萬(wàn)億元增加到4.88萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)赤字率由3%提高到3.8%左右。
增發(fā)的國(guó)債資金初步考慮在2023年安排使用5000億元，結(jié)轉(zhuǎn)2024年使用5000億元，將全部用于地方防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建。
粵開(kāi)證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)羅志恒表示，增發(fā)國(guó)債用于特定的減災(zāi)防災(zāi)建設(shè)等八大方面，有利于補(bǔ)短板、惠民生，充分體現(xiàn)了財(cái)政支出以人民為中心的發(fā)展理念。
隨著近年來(lái)中國(guó)基建投資快速發(fā)展，一系列大國(guó)工程先后發(fā)揮重大作用，關(guān)于基建投資空間和潛力的討論較多。
羅志恒說(shuō)，我國(guó)基建投資仍具有較大空間，尤其是在減災(zāi)防災(zāi)比如城市排水防澇、防洪建設(shè)等方面，同時(shí)我國(guó)基建投資呈現(xiàn)出區(qū)域結(jié)構(gòu)不均衡的特點(diǎn)。此次資金用途針對(duì)性強(qiáng)，目標(biāo)明確，選擇了補(bǔ)短板、惠民生的領(lǐng)域，這也是財(cái)政保障國(guó)家重大戰(zhàn)略和重點(diǎn)工作的應(yīng)有之義。
傳達(dá)出穩(wěn)增長(zhǎng)的強(qiáng)烈信號(hào)
此次增發(fā)的國(guó)債特別之處頗多。改革開(kāi)放后，我國(guó)重啟國(guó)債發(fā)行，大都以彌補(bǔ)財(cái)政赤字為目的。區(qū)別于一般國(guó)債，特別國(guó)債是在特定時(shí)期發(fā)行有著特定目的的債券，一般納入中央政府性基金預(yù)算，不列入財(cái)政赤字。
從列入赤字這一特征來(lái)看，此次增發(fā)的國(guó)債不像“特別國(guó)債”，更符合“長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債”的特征。
我國(guó)曾分別于1998年、1999年和2000年增發(fā)10年期國(guó)債，也叫長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，三次均通過(guò)調(diào)整赤字規(guī)模的方式實(shí)現(xiàn)增發(fā)，三次國(guó)債資金主要用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加建設(shè)性支出。
一段時(shí)間以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遇到阻力時(shí)，大都會(huì)通過(guò)加大基建投資來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)，也就是民間常說(shuō)的投資“鐵公基”。但其負(fù)面效應(yīng)漸顯，包括通貨膨脹、低效投資和產(chǎn)能過(guò)剩。
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)連續(xù)十年實(shí)施積極的財(cái)政政策, 全力護(hù)航“六穩(wěn)”“六保”工作，政策適時(shí)適度預(yù)調(diào)微調(diào)，但大方向始終是側(cè)重減稅降費(fèi)等收入側(cè)政策的調(diào)整。截至2021年年底，“十三五”以來(lái)的6年間，我國(guó)累計(jì)新增減稅降費(fèi)超過(guò)8.6萬(wàn)億元，經(jīng)營(yíng)主體活力持續(xù)激發(fā)。
上海交通大學(xué)財(cái)稅法研究中心副主任王樺宇表示，從總體趨勢(shì)上看，減稅降費(fèi)政策更適宜被理解為一個(gè)階段性的政策，是以科學(xué)合理適宜的綜合稅負(fù)率作為終極目標(biāo)并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況循序推進(jìn)的一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程。目前，我國(guó)的財(cái)稅體制改革仍在持續(xù)推進(jìn)中，以直接稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)尚未有效形成，總體層面和局部結(jié)構(gòu)的稅負(fù)率仍需持續(xù)優(yōu)化。
王樺宇說(shuō)，減稅降費(fèi)政策仍將在一定時(shí)間內(nèi)作為重要政策繼續(xù)推進(jìn)。但與此同時(shí)，支出側(cè)的積極財(cái)政政策也可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況加以適時(shí)推進(jìn)，并結(jié)合不同時(shí)期的特點(diǎn)而在廣度、深度和力度方面有所側(cè)重。
他認(rèn)為，此次增發(fā)萬(wàn)億國(guó)債，是作為一種具有“組合拳”特點(diǎn)的調(diào)控工具進(jìn)行使用，在經(jīng)濟(jì)景氣預(yù)期明朗的情形下結(jié)合具體國(guó)情適度提高赤字率，能有效拉動(dòng)投資并實(shí)質(zhì)性化解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力。
羅志恒認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)下行期以及信心恢復(fù)期，收入側(cè)政策有可能受制于經(jīng)營(yíng)主體行為的收縮，減稅降費(fèi)未必能快速轉(zhuǎn)化為投資和消費(fèi)；而支出側(cè)政策的調(diào)整能產(chǎn)生更加有效的結(jié)果。
事實(shí)上，此前，市場(chǎng)早有呼吁，希望增發(fā)國(guó)債用于基建。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員余永定就曾表示，需要提高財(cái)政赤字對(duì)GDP比。他認(rèn)為，今天中國(guó)仍有優(yōu)化基建的空間和需求，“中國(guó)需要進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施投資不是太多，而是太少了。”
當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體持續(xù)恢復(fù)，但總需求不足、微觀主體信心不振的問(wèn)題依然存在。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，1-9月累計(jì)，全國(guó)一般公共預(yù)算收入166713億元，同比增長(zhǎng)8.9%；全國(guó)一般公共預(yù)算支出197897億元，同比增長(zhǎng)3.9%。1-9月累計(jì)，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入38683億元，同比下降15.7%；全國(guó)政府性基金預(yù)算支出66368億元，同比下降17.3%。
今年以來(lái)，受制于房地產(chǎn)市場(chǎng)總體低迷等，土地出讓收入繼續(xù)大幅下行，政府性基金預(yù)算收入持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，制約了財(cái)政支出的力度。擴(kuò)大支出實(shí)則勢(shì)在必行。
財(cái)政部副部長(zhǎng)朱忠明10月25日在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上表示，國(guó)債資金投入使用后，客觀上也會(huì)有利于帶動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，進(jìn)一步鞏固我國(guó)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)。
而從1萬(wàn)億元資金的拆分使用來(lái)看，主要也是用于明年的穩(wěn)增長(zhǎng)，傳達(dá)出強(qiáng)烈的政策信號(hào)，為今年四季度和明年的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行打下好的基礎(chǔ)。
為地方財(cái)政減負(fù)
赤字率是衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要指標(biāo)。增發(fā)國(guó)債后，中國(guó)今年的赤字率將提高到3.8%左右，成為1994年分稅制改革以來(lái)財(cái)政赤字率最高的一年。
目前，包括中國(guó)在內(nèi)的世界主要國(guó)家都以《歐洲聯(lián)盟條約》（又稱《馬斯特里赫特條約》）的赤字標(biāo)準(zhǔn)作為參考：赤字率不超過(guò)3%，負(fù)債率不超過(guò)60%即是所謂的“國(guó)際安全線”。
但事實(shí)上，馬斯特里赫特條約3%的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)或大致預(yù)測(cè)值，并無(wú)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為支持。近年來(lái)受世界經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)、新冠疫情的影響，世界主要國(guó)家的赤字率早已突破這一數(shù)值。
朱忠明表示，雖然今年赤字率有小幅提高，但我國(guó)政府負(fù)債率仍處于合理區(qū)間，整體風(fēng)險(xiǎn)可控。
相比于赤字率提高至3.8%，更值得關(guān)注的是此次加杠桿主體的變化。朱忠明表示，此次增發(fā)的1萬(wàn)億國(guó)債全部通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財(cái)政赤字，還本付息由中央承擔(dān)，不增加地方償還負(fù)擔(dān)。
2008年以來(lái)，地方政府在積極財(cái)政中扮演了重要角色，硬幣的另一面是，地方政府債務(wù)在中國(guó)政府債務(wù)中的占比不斷提升。2022年我國(guó)中央政府杠桿率為21.4%，剩下近80%均為地方政府債務(wù)。
近年來(lái)，在“土地財(cái)政”拖累下，既要保障“三保”支出，又要償還地方債務(wù)，部分地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘。
8月28日，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》中進(jìn)一步明確，中央財(cái)政積極支持地方做好隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作，督促地方統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和各類支持性政策措施，妥善化解存量隱性債務(wù)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)、降低利息負(fù)擔(dān)，逐步緩釋債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
此后，多地積極籌措資金化債，內(nèi)蒙古、天津、遼寧、云南、重慶、廣西先后宣布特殊再融資債發(fā)行計(jì)劃，合計(jì)規(guī)模為3196.52億元，募集用途為償還存量債務(wù)。
王樺宇表示，受到各種主客觀因素影響，地方稅體系培育進(jìn)展較慢，而土地財(cái)政收入又因新冠疫情及經(jīng)濟(jì)放緩等因素影響受到制約，地方債及其化解問(wèn)題因而成為近年來(lái)地方財(cái)政工作的重中之重。
近年來(lái)，中央一直在持續(xù)推動(dòng)中央更多承擔(dān)中央事權(quán)及支出責(zé)任，并同時(shí)作為完善政府間財(cái)政關(guān)系體制機(jī)制、化解地方財(cái)政壓力的手段之一。
此次中央發(fā)行特別國(guó)債的還本付息均由中央兜底負(fù)責(zé)，能有效地為地方政府財(cái)政減負(fù)，緩解地方財(cái)政收支平衡壓力。
這位財(cái)稅法專家認(rèn)為，從短期看，近年來(lái)地方政府債務(wù)壓力加大，需要整體經(jīng)濟(jì)景氣轉(zhuǎn)好而獲得內(nèi)生性的財(cái)政收入進(jìn)而疏解，而在經(jīng)濟(jì)預(yù)期向好的當(dāng)前，中央財(cái)政能夠提供一定強(qiáng)度的支撐，不僅對(duì)化解地方債本身，而且還為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展本身注入了財(cái)政活力，使得地方政府在自身有限資金下能承擔(dān)更多的公共服務(wù)。
從中長(zhǎng)期看，地方債問(wèn)題的終極化解，仍在于中央和地方財(cái)政關(guān)系的有效理順，中央需要更多地承擔(dān)全局性、公益性、基礎(chǔ)性的公共服務(wù)和支出責(zé)任，這也有利于推動(dòng)科學(xué)合理的中央和地方財(cái)政關(guān)系最終形成。
市場(chǎng)的共識(shí)是，2024年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體上仍將延續(xù)今年的疫后恢復(fù)態(tài)勢(shì)，但提振市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體信心和增加就業(yè)刻不容緩。“財(cái)政政策要有新的內(nèi)涵。”羅志恒說(shuō)。
比如，推動(dòng)財(cái)政政策逐步從重投資轉(zhuǎn)向投資與消費(fèi)并重，對(duì)部分特定群體發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼推動(dòng)消費(fèi)盡快回升，采取中央和地方分地區(qū)按比例承擔(dān)的方式實(shí)施；逐步利用個(gè)稅App等建立起補(bǔ)貼群體的篩選機(jī)制和基礎(chǔ)設(shè)施。盡快穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，緩解財(cái)政收支矛盾等。
他還說(shuō)，統(tǒng)籌推進(jìn)財(cái)政政策實(shí)施，關(guān)鍵是走在市場(chǎng)預(yù)期前面引導(dǎo)預(yù)期，加強(qiáng)與市場(chǎng)的溝通。
中青報(bào)·中青網(wǎng)記者 張均斌 來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)
2023年10月31日 05 版
